摘要

 

治理體系和治理能力現(xiàn)代化是城市園林綠化行業(yè)在新時代必須面對的時代命題。改革開放四十年來，行業(yè)基本形成了“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門協(xié)同、企業(yè)主體、社團輔助、專家支持、公眾參與”的多元主體治理格局；基本形成了以國家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng)，法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計體系和督察監(jiān)察制度為保障，園林城市創(chuàng)建活動為特色抓手，專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為支撐，國際行業(yè)交流交往活動為拓展的多元治理工具體系；并在治理意識、治理思路、頂層謀劃、治理主體、治理工具等方面取得了一系列經(jīng)驗；市場經(jīng)濟發(fā)展和社會主要矛盾變遷、國家治理體系發(fā)展演進(jìn)、城市化進(jìn)程、社會結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷是推動和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的重要驅(qū)動力量。當(dāng)前行業(yè)治理存在治理思維尚未全面建立、目標(biāo)和思路尚不清晰、體系架構(gòu)尚不完善、行業(yè)主管部門作為關(guān)鍵治理主體日漸式微、治理工具和手段不多等問題，本文據(jù)此從治理意識、戰(zhàn)略視角、主體架構(gòu)、頂層謀劃、工具體系等五個方面提出建議。

 

改革開放以來我國城市園林綠化行業(yè)治理體系演進(jìn)的回顧、思考與展望

 

黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成，推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是城市園林綠化行業(yè)（以下簡稱“本行業(yè)”）在新時代謀劃行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展必須面對和回答的首要問題。

 

本文運用“治理”理論的相關(guān)分析框架，從宏觀層面回顧改革開放以來本行業(yè)治理體系發(fā)展演進(jìn)歷程，系統(tǒng)認(rèn)知行業(yè)治理現(xiàn)狀、演進(jìn)動力和經(jīng)驗，以期為行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供理論和實踐層面的相關(guān)建議。

 

關(guān)于治理理論和行業(yè)治理的相關(guān)研究非常豐富，但是涉及本行業(yè)治理的研究較少，既有個別研究多是對某一治理工具、治理層次、治理主體或某一地域的治理方式進(jìn)行闡述分析，且多不使用“治理”一詞，未見類似本文圍繞行業(yè)治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的宏觀層面系統(tǒng)研究和闡述。

 

一、“行業(yè)治理”相關(guān)概念闡釋

 

近年來，“治理”“治理體系”“治理能力”等概念被普遍接受和廣泛應(yīng)用，雖然各方學(xué)者對“治理”一詞未形成統(tǒng)一定義，但是“治理”相對于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”或是“管理”，其內(nèi)涵明顯體現(xiàn)出了主體的多元化、目標(biāo)的多視角、結(jié)構(gòu)的多維度和工具的多樣性等特征。

 

“行業(yè)治理”相對于“行業(yè)管理”，筆者認(rèn)為可以理解為各級政府，特別是行業(yè)主管部門，通過制定行業(yè)規(guī)則、統(tǒng)籌各方力量、調(diào)動各類資源、運用多種手段完善行業(yè)管理權(quán)力配置和運行制約機制，并提供公共性的服務(wù)和支持，以激發(fā)市場活力、規(guī)范市場秩序、引導(dǎo)社會共同參與，進(jìn)而推動行業(yè)科學(xué)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，使政府、市場和社會實現(xiàn)共贏的機制。“行業(yè)治理體系”則可以理解為：為實現(xiàn)行業(yè)“治理”目標(biāo)的體制機制、法律法規(guī)等制度的系統(tǒng)安排。“行業(yè)治理能力”可以理解為：政府主導(dǎo)下，完善制度體系、優(yōu)化治理架構(gòu)、調(diào)動各方治理主體積極性、完善并綜合運用各種治理工具提升行業(yè)治理水平的能力。

 

二、行業(yè)治理體系演進(jìn)背景和概況

 

在改革開放前和初期的計劃經(jīng)濟體制下，除部分大院、廠礦等單位自行組織開展轄區(qū)內(nèi)的園林綠化工作外，地方政府及其下屬行業(yè)管理部門和事業(yè)單位承擔(dān)城市園林綠化規(guī)建管養(yǎng)的全過程，幾乎是城市園林綠化事業(yè)的唯一主體，“行業(yè)治理”無從談起。

 

改革開放后，國家治理理念發(fā)生了巨大變化，由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，重新調(diào)整和界定了政府、市場和社會之間的相互關(guān)系，呈現(xiàn)出從一元到多元、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從封閉到開放、從管制到服務(wù)的特征。計劃經(jīng)濟時代下的全能政府理念逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)成為政府的主要職能，市場和社會主體更多參與國家治理。同時，我國城市化進(jìn)程隨即開啟，本行業(yè)市場規(guī)模不斷擴大，獲得了巨大發(fā)展。

 

在上述背景下，一方面，行業(yè)治理主體逐漸多元。政府作為城市建設(shè)管理單一主體的模式發(fā)生了巨大變化，行業(yè)主管部門角色從“建設(shè)方”轉(zhuǎn)向“管理方”，并逐步向統(tǒng)籌行業(yè)發(fā)展的“治理方”轉(zhuǎn)變，特別值得關(guān)注的是，近年來公園城市理念的興起，以成都為代表的部分城市的園林綠化行業(yè)主管部門更是成為建設(shè)城市美好環(huán)境的動議發(fā)起方、決策組織方、統(tǒng)籌實施方、監(jiān)督管理方和運營參與方；企業(yè)作為重要的治理主體類型之一，數(shù)量日益增多、類型日益細(xì)分；其他相關(guān)部門、人大和政協(xié)、相關(guān)社會團體、市民群眾、行業(yè)專家學(xué)者等更加多元化的治理主體逐步開始參與行業(yè)治理。另一方面，治理工具逐漸豐富。從單一的財政投資，向包含法律法規(guī)、土地供應(yīng)、規(guī)劃管理、稅收調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、科普宣傳、督察監(jiān)察、專家咨詢、政務(wù)公開等多元化的治理工具體系轉(zhuǎn)變，發(fā)揮著激發(fā)市場活力、規(guī)范市場秩序、引導(dǎo)社會共同參與的作用?？傮w來說，改革開放以來，本行業(yè)“政府主導(dǎo)、市場主體、社會各方參與”的多元主體治理格局基本形成，行業(yè)治理從無到有，治理工具日益多樣，治理體系不斷完善，治理能力不斷提升。

 

三、行業(yè)治理主體的多元化及其參與機制

 

1.政府主體

 

國家、省、市、縣各級政府一般在建設(shè)主管部門下設(shè)園林綠化行業(yè)主管部門和相關(guān)事業(yè)單位，就職能定位、治理能力、發(fā)揮作用等綜合而言，各級政府及其行業(yè)主管部門毫無疑問在行業(yè)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

 

中央和省級政府及其行業(yè)主管部門以政策制訂和實施監(jiān)督為主要職能，通過推動行業(yè)立法、制定部門規(guī)章、出臺行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策、組織制定國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建立行業(yè)準(zhǔn)入制度和實施資質(zhì)管理、實施督察監(jiān)管、組織園林城市創(chuàng)建活動、組織教育培訓(xùn)和重大科研攻關(guān)、通報表彰或警示的典型案例、開展行業(yè)信息統(tǒng)計和發(fā)布、組織行業(yè)展會等推動行業(yè)治理。

 

地方城市政府及其行業(yè)主管部門主要通過推動地方性立法、制定地方政府規(guī)章、制定空間規(guī)劃和行業(yè)專項規(guī)劃、制定年度建設(shè)計劃、制定有關(guān)地方法規(guī)和地方標(biāo)準(zhǔn)、投放財政資金、組織公共項目建設(shè)、開展建設(shè)項目相關(guān)專業(yè)審查、支持科研工作、建立專家咨詢和公眾參與制度等多種方式推動地方行業(yè)治理。

 

各級政府的自然資源、生態(tài)環(huán)境、城市管理、財政金融、文化旅游等相關(guān)部門，通過影響區(qū)域和城市綠色空間布局、建設(shè)資金籌集和撥付、市容市貌管理和環(huán)保督察、重大項目建設(shè)決策等方面客觀上參與了本行業(yè)治理。各級政府教育行業(yè)（部分為本行業(yè)）主管部門扶持和管理高等院校和職業(yè)學(xué)院的園林綠化相關(guān)高等教育和職業(yè)教育，客觀上促進(jìn)了行業(yè)發(fā)展。

 

一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，改革開放以來地方政府和中央政府間一定程度上已經(jīng)形成了一定的“央地互饋”機制，上級部門在向下級部門下發(fā)政策、部署工作、實施監(jiān)管的同時，也在政策標(biāo)準(zhǔn)制定、工作部署中不斷汲取地方經(jīng)驗并凝練推廣，如住建部在綠線管理、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、公園設(shè)計等方面的政策和標(biāo)準(zhǔn)制訂均是源于地方實踐探索。

 

另外，各級人大和政協(xié)，通過提出相關(guān)議案推動法律法規(guī)規(guī)章和政策制定、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定、重大項目建設(shè)決策影響行業(yè)發(fā)展。

 

2.市場主體

 

改革開放以來，伴隨市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模不斷擴大、房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展、政府購買服務(wù)的方式普遍施行，規(guī)劃設(shè)計、施工管養(yǎng)、工程監(jiān)理、苗木和材料供應(yīng)等園林綠化行業(yè)各類企業(yè)不斷涌現(xiàn)，并獲得巨大發(fā)展，加之政府和事業(yè)單位機構(gòu)改革逐步開展，大量體制內(nèi)單位轉(zhuǎn)入市場，各類市場主體數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴大，技術(shù)力量不斷增強，逐步成為行業(yè)產(chǎn)值創(chuàng)造、吸納就業(yè)、科研創(chuàng)新和專業(yè)人才培養(yǎng)的主體。目前，風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計甲級資質(zhì)單位有近300家，截止2018年資質(zhì)園林綠化企業(yè)資質(zhì)取消前，全國具有園林綠化一級資質(zhì)的企業(yè)已有1300多家。

 

3.社會主體

 

（1）專家和各級行業(yè)專家委員會

 

近十幾年，專業(yè)教育和建設(shè)實踐快速發(fā)展，行業(yè)專家隊伍快速壯大，在政策制定、項目論證、方案審查、竣工驗收、獎勵評選等方面引入專家審議把關(guān)制度已經(jīng)成為行業(yè)公認(rèn)的必要管理流程。2003年原建設(shè)部成立風(fēng)景園林專家委員會，專家組53人，其中委員12人，主任委員是陳俊愉院士。2020年1月，住建部成立部科技委園林綠化專業(yè)委員會，有委員35人。進(jìn)入21世紀(jì)以來，各省住建廳和很多城市都組建了本地區(qū)行業(yè)專家咨詢機構(gòu)，作為政府領(lǐng)導(dǎo)下官方機構(gòu)，參與本行業(yè)部門和地方法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃和政策制訂、重大項目決策和方案審查、教育培訓(xùn)和科研攻關(guān)、園林城市評選等工作。專家和專家委員會客觀上作為行業(yè)治理的重要力量，有力保障了行業(yè)的健康發(fā)展。

 

（2）社會和學(xué)術(shù)團體

 

1966年我國開始建立城市園林綠化學(xué)術(shù)組織。1989年11月，中國風(fēng)景園林學(xué)會作為國家一級學(xué)會在杭州正式成立，作為風(fēng)景園林行業(yè)的全國性、學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、非營利性的社會組織，經(jīng)過三十年發(fā)展已擁有分支機構(gòu)16個。另外，中國公園協(xié)會、花卉協(xié)會、動物園協(xié)會、植物園聯(lián)盟，以及中國勘察設(shè)計協(xié)會、建筑學(xué)會、中國城市規(guī)劃學(xué)會的下屬相關(guān)分支機構(gòu)等全國性的行業(yè)社會和學(xué)術(shù)團體也相繼成立。當(dāng)前，各省（區(qū)、市）和不少城市都成立了行業(yè)學(xué)（協(xié)）會，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國目前在民政部門正式登記注冊的，名稱中有“園林”或“綠化”字段的社團就有600多家，成為參與行業(yè)治理的重要力量。以中國風(fēng)景園林學(xué)會為例，其主要業(yè)務(wù)包括組織學(xué)術(shù)和信息交流會議、科普宣傳和展覽展會、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制、競賽和評優(yōu)獎勵、專業(yè)教育培訓(xùn)、專家咨詢服務(wù)等,在促進(jìn)行業(yè)交流、推動國際交往、擴大行業(yè)影響等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。

 

（3）市民群眾

 

改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和民主政治的發(fā)展，廣泛的公眾參與成為國家治理的新趨勢。就本行業(yè)而言，近年來市民群眾通過參與政務(wù)公開、咨詢調(diào)查、輿論議題、捐建認(rèn)養(yǎng)、志愿活動，逐漸從園林綠化成果單純的使用者，自發(fā)或有組織的參與到行業(yè)治理的決策、建設(shè)、運管中。如成都、南昌、寧波、武漢、廈門等城市實施的市民園長制度，常州市紅梅公園建立的市民公園管理委員會制度，深圳市福田區(qū)成立的公園之友城市管理服務(wù)中心（民辦），以及同濟大學(xué)在上海開展的社區(qū)花園共建共享實踐，都是市民群眾參與行業(yè)治理的典型案例。

 

綜上所述，改革開放四十年來，本行業(yè)從政府單一主體逐漸演變，基本形成了當(dāng)前“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門協(xié)同、企業(yè)主體、社團輔助、專家支持、公眾參與”的“政府、市場、社會”三方兼具的多元主體治理格局。

 

四、行業(yè)治理工具體系的多樣化及其作用方式

 

治理工具是實現(xiàn)治理能力的重要方面，不同行業(yè)和治理層級，適用的治理工具并不相同，其中政府主導(dǎo)下的各類治理工具，包括但不限于以下方面。

 

（一）政策文件體系

 

文件治國在我國的政治生活中客觀存在，作為重要的治理工具，從中央到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以發(fā)布不同等級效力的政策文件，本行業(yè)亦不例外。

 

2002年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強城市綠化建設(shè)的通知》（國發(fā)〔2001〕20號），主要針對當(dāng)時快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下行業(yè)出現(xiàn)的種種亂象，闡明了城市綠化的重要意義、指導(dǎo)思想和主要任務(wù)，以及規(guī)劃編制實施、資金和用地保障、科研設(shè)計、法制建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)等方面的要求。此外，中共中央、國務(wù)院在生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)、城市工作、碳達(dá)峰碳中和、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承、海綿城市建設(shè)、國土綠化、老舊小區(qū)改造等相關(guān)領(lǐng)域的政策文件中也多次對城市園林綠化做出相關(guān)要求。

 

改革開放以來，國家建設(shè)主管部門針對園林綠化事業(yè)發(fā)展出臺了大量政策性文件，既有指導(dǎo)全行業(yè)發(fā)展的綜合性文件，如《關(guān)于促進(jìn)城市園林綠化事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，也有就公園管理、古樹名木保護、工程建設(shè)管理等行業(yè)某一專業(yè)領(lǐng)域或?qū)ｉT事項出臺的針對性文件。

 

 

省級建設(shè)主管部門一般會根據(jù)上述文件轉(zhuǎn)發(fā)或出臺針對性的實施意見或方案，用以指導(dǎo)地方城市政府具體落實。部分發(fā)達(dá)省市結(jié)合自身實際出臺的政策文件中的先進(jìn)理念和做法也常為國家部委吸收推廣。

 

各級各類政策文件明確了行業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展積極參與中央和地方國民經(jīng)濟社會發(fā)展全局和重點工作，引領(lǐng)了行業(yè)科學(xué)有序發(fā)展。

 

（二）法律法規(guī)體系

 

改革開放以來，我國立法事業(yè)獲得了巨大發(fā)展。伴隨“依法治國”的發(fā)展進(jìn)程，“依法治綠”取得長足進(jìn)展。

 

一是行業(yè)單獨立法實現(xiàn)了零的突破。原建設(shè)部于1982年12月頒布了《城市園林綠化管理暫行條例》，1992年6月國務(wù)院頒布的《城市綠化條例》是我國唯一一部城市園林綠化領(lǐng)域的專門性行政法規(guī)。

 

二是大量上位法律和建設(shè)主管部門主導(dǎo)一系列行政法規(guī)的出臺客觀上規(guī)范和保障了行業(yè)發(fā)展。如《物權(quán)法》《行政許可法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律涉及的物業(yè)管理、行政許可、規(guī)劃編制、建筑工程招投標(biāo)等內(nèi)容規(guī)范和保障了行業(yè)發(fā)展?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》等行政法規(guī)也涉及了本行業(yè)的諸多內(nèi)容。

 

三是大量的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章成為行業(yè)主管部門和地方政府推動城市園林綠化行業(yè)健康發(fā)展直接而有效的治理工具。部門規(guī)章如《城市古樹名木保護管理辦法》《城市綠線管理辦法》《國家重點公園管理辦法（試行）》《城市濕地公園管理辦法》《園林綠化工程建設(shè)管理規(guī)定》《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》等；地方性法規(guī)如各地的城市綠化條例及其實施細(xì)則等。

 

法律法規(guī)體系作為行業(yè)治理的關(guān)鍵性工具類型，其建立完善從管理機構(gòu)、責(zé)任主體、用地和財政投入、綠化資源和成果保護、規(guī)劃建設(shè)程序及實施管理等方面實現(xiàn)了制度層面對行業(yè)發(fā)展的有效保障。

 

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

 

1992年發(fā)布的《公園設(shè)計規(guī)范》 開創(chuàng)了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作先河，至今已經(jīng)初步建立了涵蓋國標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)、團標(biāo)四大類型的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。

 

據(jù)統(tǒng)計，截至目前行業(yè)已經(jīng)發(fā)布并正在實施的國標(biāo)和行標(biāo)共計35項。包括《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等7項工程建設(shè)國標(biāo)、《風(fēng)景園林基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》等20項工程建設(shè)行標(biāo)、《公園服務(wù)基本要求》1項國家產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和《城市園林苗圃育苗技術(shù)規(guī)程》等7項行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。另外，《城市綠地防災(zāi)避險設(shè)計導(dǎo)則》等一系列導(dǎo)則、指南類標(biāo)準(zhǔn)和大量的地方性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷出臺。2019年10月，中國風(fēng)景園林學(xué)會發(fā)布《園林綠化工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理標(biāo)準(zhǔn)》等3項首批學(xué)會團標(biāo)，自此團標(biāo)成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的主戰(zhàn)場，標(biāo)志著行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)入了新的歷史時期。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑、環(huán)衛(wèi)等相關(guān)行業(yè)中也有大量涉及本行業(yè)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，如《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》保障了城鄉(xiāng)規(guī)劃中綠地指標(biāo)的底線要求等。

 

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立和完善明確了行業(yè)發(fā)展的技術(shù)底線要求、規(guī)范了行業(yè)技術(shù)管理、推動了技術(shù)普及，促進(jìn)了行業(yè)規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

 

（四）政策性規(guī)劃體系

 

政策性規(guī)劃主要包括與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃同期的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和納入城鄉(xiāng)（或國土空間）規(guī)劃體系的空間規(guī)劃兩種類型。

 

住建部通常將城市園林綠化五年發(fā)展規(guī)劃的有關(guān)指標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容納入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，并從“十一五”時期開始組織園林綠化五年發(fā)展研究。2000年以來，越來越多的省份和地級城市，甚至縣（市、區(qū)）開始編制獨立的行業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃。五年規(guī)劃通過明確發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)、指導(dǎo)思想、重點任務(wù)和配套政策等內(nèi)容，凝聚政府和社會各方共識，引導(dǎo)重大項目立項投資，是引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的重要治理工具。

 

改革開放以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐步建立并日益完善，城市綠地作為重要城市用地類型在多層級城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中日益受到重視和系統(tǒng)性的有效保障?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確綠化用地應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的綠地禁止擅自改變用途；《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》指出控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括綠地率指標(biāo)、各類綠地范圍的控制線（綠線）及控制要求；城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃則深化細(xì)化了上位規(guī)劃中的綠地相關(guān)指標(biāo)、空間布局和類型細(xì)分。伴隨國土空間規(guī)劃體系建立，作為重要的生態(tài)空間要素，城市綠地的用地保障將進(jìn)一步得到加強。另外，2000年以來，各地涌現(xiàn)出的城市生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)控制線規(guī)劃、公園體系規(guī)劃、綠道綠廊系統(tǒng)規(guī)劃等規(guī)劃類型，也有效推動了行業(yè)發(fā)展。上述各類空間規(guī)劃保障了園林綠化的用地需求、推動了項目的建設(shè)實施，成為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展重要的治理工具。

 

（五）工程建設(shè)管理體系

 

改革開放以來，城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域逐步建立完善了工程建設(shè)管理體系，項目立項、可行性研究報告、環(huán)境影響評價、規(guī)劃編制評審和審批、設(shè)計方案審查、施工圖審查、工程造價、工程監(jiān)理、工程驗收等環(huán)節(jié)均形成較為規(guī)范的管理程序，以及相應(yīng)的招投標(biāo)、專家咨詢評議制度等，并以法律法規(guī)、部門規(guī)章、政策性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度性形式固化下來。我國從八十年代中期逐步建立起了政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度和安全生產(chǎn)管理制度，先后以國務(wù)院令的形式印發(fā)施行了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》，各地相繼成立了包括城市園林綠化工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)管理職能的 相關(guān)機構(gòu)，南京、蘇州等城市還成立了園林綠化領(lǐng)域的相應(yīng)專門機構(gòu)。近兩年來，住建部聯(lián)合國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《園林綠化工程施工合同示范文本（試行）》，中國風(fēng)景園林學(xué)會發(fā)布了園林綠化工程施工的招標(biāo)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的示范文本。在上述工程建設(shè)管理體系下，城市園林綠化工程建設(shè)管理日益規(guī)范，極大加強了質(zhì)量、安全、廉政、生態(tài)等各類風(fēng)險管控能力，成為保障行業(yè)發(fā)展重要的治理工具。

 

（六）督察問責(zé)制度

 

改革開放以來，依托城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制度的發(fā)展建立，行業(yè)逐步形成了督察問責(zé)制度。原建設(shè)部于2002年開始試點城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度，2006年正式實施，并于2008年發(fā)布《城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員管理暫行辦法》，各省也逐步出臺了省級城鄉(xiāng)規(guī)劃督察辦法，規(guī)劃層面包括綠地侵蝕占用等問題得到了有效遏制，綠地空間保護在規(guī)劃編制、審批、實施、管理層面得到了制度性的督察監(jiān)管保障。

 

近年來，各級各類巡視、考核、督察、監(jiān)察等督察問責(zé)制度日益完善，隨著生態(tài)文明理念和城市歷史文化保護傳承工作落實深入，城市園林綠化資源保護被納入督察問責(zé)清單，如成都桂花巷砍樹和廣州大規(guī)?？撤コ鞘袠淠镜葘?dǎo)致重大社會負(fù)面輿論的行業(yè)相關(guān)事件受到中央層面關(guān)注，引發(fā)行業(yè)重大反響，對各類違反自然規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的錯誤做法起到了極大的震懾作用。督察問責(zé)制度客觀上成為行業(yè)治理中糾偏扶正的重要工具。

 

（七）執(zhí)法監(jiān)察制度

 

行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)察制度是依托城管執(zhí)法監(jiān)察制度發(fā)展起來的。改革開放以來，城管執(zhí)法監(jiān)察制度的建立大致經(jīng)歷了城建監(jiān)察、城管監(jiān)察綜合執(zhí)法、城管執(zhí)法監(jiān)察三個階段的探索發(fā)展，城市園林綠化資源保護一直作為執(zhí)法監(jiān)察的重要事項。1992年發(fā)布的《城建監(jiān)察規(guī)定》確定城建監(jiān)察的監(jiān)督、檢查和管理對象包括園林綠化，隨后各地紛紛成立了城市管理部門，2016年10月住建部正式設(shè)立城市監(jiān)督管理局，2017年出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》明確指出“城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍，包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)”，將《城市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的內(nèi)容納入其中。各級城管執(zhí)法監(jiān)察制度的建立和逐步完善為城市綠化資源和綠化成果的保護提供了制度性的保障機制，是行業(yè)治理在執(zhí)法方面重要的治理工具。

 

（八）園林城市創(chuàng)建制度

 

自1992年公布第一批國家園林城市30年來，共創(chuàng)建國家園林城市384個，生態(tài)園林城市19個，各省均開展了省級園林城市創(chuàng)建工作，其部分指標(biāo)也已納入各級文明城市、衛(wèi)生城市、優(yōu)秀旅游城市、中國人居環(huán)境獎等創(chuàng)建示范活動的指標(biāo)體系。創(chuàng)建活動充分調(diào)動了各地推進(jìn)園林綠化建設(shè)的積極性，作為行業(yè)發(fā)展的“指揮棒”，成為中央政府層面指導(dǎo)各地城市園林綠化建設(shè)中最為重要的激勵性治理工具。

 

（九）專業(yè)教育體系

 

改革開放以來，風(fēng)景園林學(xué)科作為行業(yè)人才培養(yǎng)的核心學(xué)科，在國家住建、教育等相關(guān)部門的支持指導(dǎo)下，專業(yè)教育獲得了空前發(fā)展。改革開放初期，僅北京林學(xué)院、同濟大學(xué)、南京林學(xué)院等少數(shù)高等院校開設(shè)相關(guān)專業(yè)，各校年招生量不過數(shù)十人。2011年，“風(fēng)景園林學(xué)”列為一級學(xué)科后，學(xué)科建設(shè)加速發(fā)展。2017年北京林業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林專業(yè)進(jìn)入國家“世界一流學(xué)科”建設(shè)行列。經(jīng)過40多年發(fā)展，目前全國設(shè)有園林本科（或風(fēng)景園林）專業(yè)的院校共278所，設(shè)置研究生學(xué)位點的高等院校及科研機構(gòu)數(shù)量共有84所，其中學(xué)術(shù)博士點21個,建立了較為完整的學(xué)科體系，培養(yǎng)了大批高水平人才，承擔(dān)了大量理論和技術(shù)研究，客觀上推進(jìn)行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。

 

（十）國際行業(yè)交流交往活動

 

改革開放以來，行業(yè)國際交流交往日益增多，整體呈現(xiàn)出了從引進(jìn)學(xué)習(xí)吸收國外理念技術(shù)，并開放國內(nèi)市場為主，向?qū)ν廨敵鑫幕?、技術(shù)和參與國際市場競爭為主轉(zhuǎn)變。一方面，我國從改革開放初期就開始派遣留學(xué)生和訪問學(xué)者，積極參與和組織IFLA（如2010年我國承辦IFLA第47屆世界大會）等國際學(xué)術(shù)交流活動，參評國際獎項，引入國外高水平規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、設(shè)備材料類企業(yè)參與規(guī)劃設(shè)計建設(shè)工作，主要以學(xué)習(xí)吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗為主。另一方面，1998年昆明世園會成為行業(yè)面向國際發(fā)展的重要標(biāo)志，自此我國開始積極組織承辦世園會、園博會、花博會等國際性行業(yè)展會，參加國際行業(yè)組織并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、招收國際留學(xué)生和訪問學(xué)者，參與海外園林綠化規(guī)劃設(shè)計和工程建設(shè)項目；再一方面，傳統(tǒng)園林文化逐步成為國家對外交往的重要文化名片，以美國紐約大都會藝術(shù)博物館建設(shè)“明軒”為標(biāo)志，至今世界各地的中國傳統(tǒng)園林已經(jīng)超過100座，而北京奧運會、上海世博會、APEC會議等國家對外交流交往活動的會址選擇和規(guī)劃建設(shè)均體現(xiàn)了傳統(tǒng)園林文化精神，運用了傳統(tǒng)園林營建技法，成為中國外交展示的突出亮點。四十年來，各類國際行業(yè)交流交往活動作為行業(yè)治理的重要舉措，既推動了行業(yè)技術(shù)和理念進(jìn)步，也為中國園林文化走向世界、開拓國際市場業(yè)務(wù)、參與國際行業(yè)治理創(chuàng)造了條件。

 

（十一）小結(jié)

 

除上述治理工具外，組織行業(yè)重大科研課題、學(xué)術(shù)交流活動和相關(guān)展會、評比達(dá)標(biāo)表彰活動、職業(yè)技能培訓(xùn)和競賽制度，建立和實施行業(yè)信息統(tǒng)計年報制度等治理手段均推動了行業(yè)治理體系發(fā)展，提升了行業(yè)治理能力。

 

綜上所述，改革開放以來我國基本形成了以國家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng)，法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計體系和督察監(jiān)察制度為保障，園林城市創(chuàng)建活動為特色抓手，專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等為支撐，國際行業(yè)交流交往活動為拓展的多元治理工具體系，有效提升了行業(yè)治理能力現(xiàn)代化水平。

 

五、行業(yè)治理體系演進(jìn)動力、經(jīng)驗和問題

（一）演進(jìn)動力分析

 

筆者認(rèn)為，驅(qū)動和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的主要因素如下：

 

一是市場經(jīng)濟發(fā)展和社會主要矛盾變遷。改革開放以來社會主義市場經(jīng)濟體系建立，社會生產(chǎn)力極大發(fā)展，社會主要矛盾發(fā)生歷史性變遷，人民群眾對園林綠化的需求空前發(fā)展，從根本上推動行業(yè)市場的建立和快速擴大，進(jìn)而推動了多元治理主體的發(fā)育和行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。

 

二是國家治理體系發(fā)展演進(jìn)。改革開放以來社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善，有限、法治、高效、廉潔、服務(wù)型等的政府“善治”理念深入人心，特別是國家層面對生態(tài)環(huán)境治理日益重視，十八大以來生態(tài)文明納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)市場健康發(fā)育，促進(jìn)治理導(dǎo)向日益清晰、治理主體日益多元、治理工具日益豐富，推動行業(yè)治理體系正向演進(jìn)。

 

三是城市化進(jìn)程。改革開放以來伴隨城市化進(jìn)程，城市園林綠化一度成為“地方增長主義”背景下增加土地財政收入的形象工具，從改革開放初期至2000年前后，總量不足、質(zhì)量偏低、侵蝕占用、人才短缺是當(dāng)時的主要問題。2000年以來，伴隨可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明理念深入人心，城市園林綠化逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘鞘协h(huán)境品質(zhì)、引人聚產(chǎn)增強城市競爭能力、提升人民群眾幸福感的重要手段，規(guī)模體量過大、空間布局不妥、活力特色不足、技術(shù)理念滯后、鋪張浪費過度、市場競爭無序等成為主要問題。針對不同階段問題的行業(yè)治理工具不斷涌現(xiàn)，進(jìn)行校正補差，為行業(yè)健康發(fā)展保駕護航。

 

四是社會結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷。從改革開放初期相對封閉單一的社會結(jié)構(gòu)及其文化特征，到而今高度開放、日益多元的社會結(jié)構(gòu)及其文化特征，社會治理體系和治理方式不斷演進(jìn)提升，行業(yè)治理體系也隨之發(fā)生了巨大變遷，參與治理的社會主體日益豐富，參與方式日益多元、參與程度不斷加深。

 

（二）取得的經(jīng)驗

 

改革開放以來行業(yè)從“建設(shè)管理”到“行業(yè)治理”的轉(zhuǎn)變，有力推動了行業(yè)發(fā)展，以下方面的經(jīng)驗值得關(guān)注：

 

一是治理意識方面，客觀上呈現(xiàn)出從政府負(fù)責(zé)規(guī)建管養(yǎng)全流程的“管理”思維，向多元主體、多種工具的“治理”思維的轉(zhuǎn)變，各級行業(yè)主管部門在國家治理變革的大背景下創(chuàng)新、發(fā)展和運用多種治理工具推進(jìn)行業(yè)治理，極大釋放了市場活力，實現(xiàn)了行業(yè)繁榮快速發(fā)展。

 

二是治理思路方面，行業(yè)在運用政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、教育等治理工具和開展規(guī)劃建設(shè)實踐中，客觀上響應(yīng)了城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明、文化強國、對外開放等國家戰(zhàn)略，以及相關(guān)行業(yè)性和區(qū)域性戰(zhàn)略，促進(jìn)了行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。

 

三是頂層謀劃方面，各級行業(yè)主管部門主導(dǎo)或參與推動了相關(guān)宏觀政策、法律法規(guī)、督察問責(zé)和執(zhí)法監(jiān)察機制等方面的頂層謀劃工作，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

 

四是治理主體方面，從政府單一主體向社會多元主體參與的“治理”模式轉(zhuǎn)變，客觀上基本形成了“上下互動、左右協(xié)同、多方參與”的治理格局，極大激發(fā)了行業(yè)發(fā)展動能。

 

五是治理工具方面，創(chuàng)造性的建立和完善了標(biāo)準(zhǔn)化體系、工程建設(shè)管理體系、園林城市創(chuàng)建、專業(yè)教育體系、重大科研項目、公園城市理念探索實踐等多元類型治理工具，有力推動了行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

 

（三）面臨的主要問題

 

新時代，城市園林綠化行業(yè)正在從“輔助地方增長”的發(fā)展邏輯，向“高水平民生普惠”“高質(zhì)量發(fā)展助力”“高品質(zhì)低碳生態(tài)”“高品牌文化輸出”“高效能協(xié)同共治”調(diào)整轉(zhuǎn)型。相較于人民群眾對城市園林綠化及其所承載的服務(wù)供給的需求日趨強烈，多元化、特色化、品質(zhì)化指向更加凸顯，行業(yè)治理理念、治理目標(biāo)、治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平尚有不足。

 

一是治理思維尚未全面建立。改革開放以來行業(yè)治理體系演進(jìn)呈現(xiàn)出“總體被動、校正后滯、局部性和階段性主動”的動態(tài)漸進(jìn)特征，“治理”一詞至今在行業(yè)內(nèi)仍鮮見討論，各方主體缺乏對行業(yè)治理的總體思考和主動應(yīng)對。地方行業(yè)主管部門盡管在政策、法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)方面有諸多“應(yīng)激性”探索實踐，但整體上仍停留在管建設(shè)、管養(yǎng)護、管創(chuàng)建、管程序、管安全的“管理”思維層面，尚未建立整體謀劃、全面統(tǒng)籌、多方發(fā)動的“治理思維”，尚未系統(tǒng)建構(gòu)治理體系、厘清各方主體參與治理的定位、途徑和方式。

 

二是治理目標(biāo)和思路尚不清晰。任何行業(yè)只有明晰其在國家層面的獨特價值，聚焦和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，方能獲得更高層次的發(fā)展平臺和更大的發(fā)展空間，方能凝聚行業(yè)各方共識、統(tǒng)籌各方力量，本行業(yè)概莫能外。但是，各方治理主體對行業(yè)發(fā)展目標(biāo)的討論仍然集中在某些地方性建設(shè)指標(biāo)層面，對行業(yè)發(fā)展愿景和目標(biāo)體系和相應(yīng)舉措謀劃不足，特別是缺乏響應(yīng)國家戰(zhàn)略的創(chuàng)新性目標(biāo)體系和舉措謀劃。

 

三是治理體系架構(gòu)尚不健全。與其他政策性較強行業(yè)的治理體系改革以加大放權(quán)讓利、激發(fā)市場活力不同，本行業(yè)市場化推進(jìn)早，發(fā)育程度高，在治理架構(gòu)層面上呈現(xiàn)出了“政府治理能力發(fā)揮有限、市場治理引導(dǎo)不足、社會治理發(fā)育不夠”的特征，如上下級行業(yè)主管部門間、主管部門和相關(guān)部門間制度性協(xié)同關(guān)系有待加強，市場各方主體參與行業(yè)治理的方式和程度有限，市場治理水平仍然不高，社會各方主體參與治理的積極性尚未被充分激發(fā)調(diào)動、參與途徑不多等。

 

四是作為關(guān)鍵主體的行業(yè)主管部門日漸式微。近二十年來，園林綠化部門在各級政府中日益邊緣化，部門地位下降，人員編制持續(xù)壓縮，普遍成為住建、城管部門的二級機構(gòu)，缺乏獨立的人事、財務(wù)、項目審查等權(quán)力；大量行業(yè)科研機構(gòu)和事業(yè)單位裁撤、轉(zhuǎn)制、縮編；行業(yè)發(fā)展的基本理念和相關(guān)訴求難以上達(dá)各級黨政的決策領(lǐng)導(dǎo)層，納入政策體系。另外，不少城市園林綠化的規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)職能被多部門切分，或與規(guī)劃、環(huán)境等相關(guān)部門的權(quán)責(zé)劃分不清，存在多頭管理、協(xié)同治理難度較大等問題。

 

五是治理工具和手段仍然不多。法律法規(guī)方面，《城市綠化條例》中罰則條款剛性趨弱，行業(yè)發(fā)展相關(guān)的國家和地方性法律法規(guī)體系尚不完善；財政金融方面，行業(yè)主管部門除了建設(shè)養(yǎng)護資金投放外，缺少多樣化的獎補激勵政策以調(diào)動社會各方力量；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系方面，團體標(biāo)準(zhǔn)工作剛剛起步，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未推廣，面向國際的標(biāo)準(zhǔn)化工作仍未起步；政策性規(guī)劃方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下發(fā)育形成的各類規(guī)劃工具，在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系建立和城鎮(zhèn)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，仍需不斷創(chuàng)新完善。另外，在創(chuàng)建示范和評比達(dá)標(biāo)表彰活動、科研創(chuàng)新體制、科普宣傳體制、執(zhí)法監(jiān)督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統(tǒng)計和政務(wù)公開制度等方面也存在治理工具偏少、效用不高等不足。

 

六、新時代行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)的建議

 

基于前述分析，筆者認(rèn)為，新時代推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)需要把握時代機遇、整體統(tǒng)籌、借勢而上，并提出如下建議。

 

（一） 樹立整體統(tǒng)籌、主動作為的治理意識

 

在國家推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的宏觀背景下，推動行業(yè)治理體系建設(shè)，首要問題是落實中央城市工作會議精神，宣傳和樹立“規(guī)、建、管”整體性、系統(tǒng)性的城市治理觀念，推動各級行業(yè)主管部門從“管理”思維轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”思維，主動作為、整體統(tǒng)籌、構(gòu)建宏觀綜合的治理體系，培育多元主體，豐富完善工具，搭建現(xiàn)代化的行業(yè)治理架構(gòu)，以推動行業(yè)治理能力提升，促進(jìn)行業(yè)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

 

（二）強化服務(wù)國家、凝聚共識的戰(zhàn)略視角

 

基于行業(yè)自身特征，新時代行業(yè)治理可以聚焦服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、文化強國和對外開放、生態(tài)文明和美麗中國、綠色發(fā)展與碳達(dá)峰碳中和、健康中國等國家治理理念和國家戰(zhàn)略，構(gòu)建行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)共識。如，圍繞新型城鎮(zhèn)化，以推廣“公園城市”和“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系”理念為切入點，助力城市更新和城鎮(zhèn)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展；圍繞文化強國和對外開放，著力于加強“傳統(tǒng)園林文化”的內(nèi)涵和形象特質(zhì)的凝練包裝，打造中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要名片，推動當(dāng)代中國城市園林綠化理念和技術(shù)走向世界，更高水平參與世界行業(yè)治理。

 

（三）優(yōu)化三位一體、協(xié)調(diào)互促的主體架構(gòu)

 

通過優(yōu)化政府治理、完善市場治理、增強社會治理，推進(jìn)本行業(yè)政府、市場、社會三大領(lǐng)域改革創(chuàng)新，構(gòu)建“三位一體”更加協(xié)調(diào)的整體性治理架構(gòu)。

 

政府治理方面，要進(jìn)一步完善行業(yè)治理的職責(zé)定位和監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，豐富政策工具，在強化政策引導(dǎo)、加強督察監(jiān)督、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化創(chuàng)建活動、加強行業(yè)管理、加大教育和科研創(chuàng)新支持等方面不斷發(fā)力，構(gòu)建“國—省—市—縣”多層級緊密協(xié)同、相互反饋、更加有為的行業(yè)管理部門。

 

市場治理方面，要繼續(xù)堅持市場在資源配置中的決定性作用，強化監(jiān)管體系、激發(fā)市場活力、拓展海外市場，完善行業(yè)人才評價和執(zhí)業(yè)制度建設(shè)，強化工程施工領(lǐng)域的行業(yè)市場準(zhǔn)入和資格認(rèn)定、工程招投標(biāo)和發(fā)承包管理、施工人員職業(yè)培訓(xùn)和持證上崗、行業(yè)工程監(jiān)理等制度安排，豐富各類市場主體參與行業(yè)治理的發(fā)聲渠道和參與途徑，建立健全城市園林綠化的市場治理體系。

 

社會治理方面，要不斷激發(fā)行業(yè)社會組織活力，完善公眾參與機制，鼓勵多種方式參與法律法規(guī)和行業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)制定，將居民參與園林綠化管養(yǎng)運維與城市更新和社區(qū)治理結(jié)合，作為創(chuàng)新基層社會治理的特色抓手，增強行業(yè)學(xué)會在團標(biāo)制定、培訓(xùn)教育、規(guī)范市場、平臺搭建、對外交流交往等方面能力，構(gòu)建城市園林綠化共建共保共治共享的新格局。

 

（四）加強政府主導(dǎo)、部門協(xié)同的頂層謀劃

 

機構(gòu)設(shè)置是頂層謀劃的首要內(nèi)容。盡管當(dāng)前擴充行業(yè)管理機構(gòu)規(guī)模，提升行政層級的可能性較小，不過依然可以采取多種方式加強頂層謀劃。一是加強政策融入，通過多種途徑宣傳上達(dá)行業(yè)發(fā)展理念，提升行業(yè)在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)決策層的重視程度，積極謀劃將行業(yè)相關(guān)發(fā)展訴求納入生態(tài)文明、歷史文化保護傳承、國土空間規(guī)劃、健康中國、城鎮(zhèn)化和城市工作等方面的中央政策和地方各級黨政的政策體系；二是加強法規(guī)建設(shè)，既要推進(jìn)完善行業(yè)即有法規(guī)和部門規(guī)章的完善修訂，又要積極謀劃將行業(yè)相關(guān)內(nèi)容納入自然資源與規(guī)劃、歷史文化保護、生態(tài)環(huán)境保護、城管執(zhí)法等領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)；三是加強協(xié)同治理，更加主動與自然資源、生態(tài)環(huán)境、文化文物、林業(yè)相關(guān)部門對接，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)關(guān)系、厘清權(quán)利邊界，實施重要業(yè)務(wù)和重點項目共謀共推；四是加強監(jiān)督考核，主動謀劃將行業(yè)相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)和重點工作納入中央和省市本級的黨委巡視、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、政績考核、政府督察、審計監(jiān)督事項。

 

（五）完善類型豐富、聯(lián)合施治的工具體系

 

有用、適用、好用的治理工具體系是行業(yè)治理體系和治理能力的重要組成。筆者建議可以考慮從以下方面豐富和完善行業(yè)治理工具體系。

 

一是優(yōu)化加強財政金融工具。積極探索通過財政獎補、支出比例優(yōu)化、發(fā)債支持、稅收優(yōu)惠、定額調(diào)整等措施，引導(dǎo)下級政府、市場主體、社會各界加強行業(yè)投入，推動科研創(chuàng)新，支持推廣新理念、新設(shè)施、新技術(shù)、新材料。

 

二是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。不斷完善國標(biāo)行標(biāo)，加強地方性標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加快擴大團體標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)覆蓋面，逐步推廣企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主動對接自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、城管執(zhí)法、城市設(shè)計、道路交通、安全應(yīng)急、市政環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域各級各類標(biāo)準(zhǔn)中涉園林綠化內(nèi)容的銜接協(xié)調(diào)。

 

三是強化政策性規(guī)劃工具。謀劃出臺全國行業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)和支持各級政府編制五年行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、主要任務(wù)和重點工程；細(xì)化各級國土空間規(guī)劃體系中綠地保護的規(guī)劃權(quán)責(zé)，優(yōu)化完善城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容要求，與時俱進(jìn)創(chuàng)新和豐富行業(yè)專業(yè)規(guī)劃類型。

 

四是優(yōu)化創(chuàng)建示范和評比達(dá)標(biāo)表彰活動。持續(xù)優(yōu)化國省兩級園林城市創(chuàng)建評審制度和評價標(biāo)準(zhǔn)，謀劃省級園林城市創(chuàng)建全面納入省級創(chuàng)建示范活動（目前部分省份為省級以下活動），積極謀劃將行業(yè)有關(guān)指標(biāo)納入更多相關(guān)創(chuàng)建示范活動評價體系，謀劃培育有影響力的行業(yè)評比達(dá)標(biāo)表彰和創(chuàng)建示范活動，激勵和調(diào)動行業(yè)各方治理主體堅持正確的思想政治和理念技術(shù)導(dǎo)向推進(jìn)城市園林綠化工作。

 

五是加強科研創(chuàng)新謀劃。集行業(yè)之力，面向國際、面向未來、面向新型城鎮(zhèn)化、文化強國、雙碳、歷史文化保護傳承等國家戰(zhàn)略，跨學(xué)科跨行業(yè)合作，謀劃一批行業(yè)重點科研方向，爭取納入國家層面重點科研項目；加大科研創(chuàng)新獎勵扶持，激勵企業(yè)和科研院所圍繞國家戰(zhàn)略需要和國際國內(nèi)市場需求推進(jìn)科研創(chuàng)新工作，做好成果轉(zhuǎn)化工作。

 

六是提升科普宣傳能力。聚焦歷史文化、藝術(shù)審美、自然生態(tài)、工程建造等行業(yè)特色，動員高校、社團、科研院所等多方力量，支持發(fā)展自媒體、圖書、影視、會展等多種形式的科普教育宣傳工作，引導(dǎo)公眾關(guān)注，擴大行業(yè)影響。

 

除了上述的治理工具之外，執(zhí)法監(jiān)督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統(tǒng)計和政務(wù)公開制度，以及行業(yè)發(fā)展評估制度、高等教育和職業(yè)教育培訓(xùn)制度、行業(yè)智慧和信息化技術(shù)體系等的治理工具的探索、建立和完善也是提升行業(yè)治理能力的重要方面。